Por Alejandro Mencias
Ecuador y el FMI: un año más hacia el fondo
Hoy se cumple un año desde que el Gobierno de Ecuador ha regresado a la tutela del Fondo Monetario Internacional (FMI), y el país hace pocos días acaba de vivir su segunda crisis a consecuencia de las políticas del organismo internacional. Fue en marzo de 2019 cuando el ministro de Finanzas, Richard Martínez, envió la solicitud de financiamiento por más de 4 mil millones al FMI, sustentada en la aplicación del denominado Plan Prosperidad. Este último, al haber sido el plan de reformas neoliberales propuestas desde el sector empresarial en las mesas de diálogo con el Gobierno[1], encajó perfectamente con las exigencias clásicas del FMI. En un período de 3 años, el Ecuador recibiría un total de 4,2 mil millones de dólares, con revisiones trimestrales de cumplimiento de metas macroeconómicas y reformas estructurales específicas (tabla 1).
En un año la relación ha tenido más espinas que rosas. En octubre de 2019 se dio el peor estallido social desde 2005, y hace pocos días los mercados internacionales devaluaron la confianza en el Ecuador, ubicando el riesgo país en los 2.792 puntos este 10 de marzo, una variación de 91% en tan sólo 7 días. Esto da cuenta una vez más del delicado equilibrio que impone el neoliberalismo en la región.
La firma del acuerdo con el FMI se ancló en los eufemismos tradicionales de corte neoliberal. La prudencia fiscal, el banco central autónomo, la competitividad, el crecimiento, la transparencia, y la prosperidad compartida, fueron los ejes avalados por el FMI para la firma del acuerdo con Ecuador. Varias reformas puntuales de éstos ya se habían llevado a cabo con la aprobación de la denominada Ley de Fomento Productivo, a finales de 2018. En esta ley, por ejemplo, se limitó el financiamiento a través del Banco Central (2.1), se promovió el ajuste fiscal a través de la obligación de superávit primario (1.4, 5.3), y se incrementaron las exenciones tributarias por periodos de hasta 20 años en el caso del impuesto a la renta. Lo anterior, sin considerar la condonación tributaria sobre un valor de 4,2 mil millones de dólares (4% del PIB) concentrada mayoritariamente en 166 grandes grupos económicos (Baez, 2018).
El batiburrillo de la Ley de Fomento Productivo garantizó legalmente el inicio de la austeridad en el Ecuador. La descompensación desproporcionada de los ingresos públicos debido a incentivos tributarios -gasto tributario– que ya en 2018 llegaban al 5,3% del PIB (SRI, 2019) no fue más que uno de los matices de un plan de ajuste estructural que empieza a mostrar sus consecuencias y problemas en su aplicación.
En la tercera revisión -diciembre de 2019- el FMI ya alertaba diplomáticamente de los problemas que enfrenta el Gobierno en el marco del acuerdo. Por ejemplo, las reformas institucionales al Código Orgánico Monetario y Financiero y al Código de Planificación y Finanzas para fortalecer la autonomía del Banco Central y la disciplina fiscal, respectivamente, no se habían cumplido. Dichas reformas fueron rechazadas por la Asamblea Nacional en noviembre de 2019 al formar parte de un cuerpo legal que incluía la modificación de más de 4 cuerpos legales y la aprobación de más de 400 artículos.
Pero es evidente que el intento fallido de las reformas estructurales propuestas en la Trole 4 no fue el mayor revés del Gobierno. No se puede hablar de acuerdo del FMI con el Ecuador sin mencionar el levantamiento popular de octubre 2019, originado tras la firma del Decreto 883 que eliminaba los subsidios a los combustibles. Las potenciales consecuencias de la eliminación de los subsidios implicaban el incremento de los costos al agro y el deterioro del ingreso real por inflación. Estimaciones de CELAG dan cuenta que un shock inflacionario del 5% habría llevado a cerca de 300 mil personas a la pobreza (Oliva, 2019). Además, se habría afectado desproporcionadamente a mujeres en vulnerabilidad económica, ya que un total de 68 mil de ellas que no perciben ingresos habrían caído en pobreza por el mismo shock inflacionario. Económicamente, el FMI estima una pérdida de 0,4% del PIB por razones relacionadas al paro de octubre (FMI, 2020), monto que se suma a la tragedia de 11 fallecidos, 1.340 heridos y 1.192 detenidos (Asamblea Nacional del Ecuador, 2019). El 13 de octubre, luego de 12 días de movilizaciones, el presidente Lenín Moreno revió la decisión de eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles.
Pero no todo ha sido incumplimiento. Luego de los dos intentos frustrados, el Gobierno logró cumplir con la aprobación de la reforma tributaria a través de la Ley orgánica de Simplificación y Progresividad Tributaria (LSPT). Esta ley, sin embargo, está lejos de ser una reforma que promueva la progresividad y solucione los problemas fiscales. Salvo por la contribución temporal de las grandes empresas y la restricción de deducciones personales para ingresos superiores a 100 mil USD, la ley otorga más deducciones al sector empresarial, exenciones a los pagos de ganancias a paraísos fiscales, y un coctel de impuestos indirectos que, por definición, son regresivos. Es decir, más beneficios para el sector empresarial y, a la vez, un deterioro de los niveles de igualdad. Contrario al discurso de eliminación de subsidios, donde el problema es que estos beneficiarían más a quienes más tienen, esta ley facilita el incremento de la desigualdad.
Los resultados del programa estructural de ajuste, sin embargo, dejan algunas condiciones estructurales sin cumplir. Las reservas internacionales son de especial preocupación por parte del FMI. Como no se ha cumplido con la monetización de los activos del estado, las reservas internacionales se situaron más de 3 mil millones de dólares por debajo de los acuerdos de la primera revisión (objetivo para 2021 era llegar a 7.000 millones de reservas gracia a la venta de activos). También, el reporte de diciembre contempla que ya no se considerará la concesión de la red eléctrica de 800 millones ni los 1,2 mil millones del campo petrolero Sacha, mientras que a su vez se postergó hasta el 2020 la concesión de Sopladora por 800 millones y al 2021 la refinería de Esmeraldas por un monto de 300 millones. Un factor que estaría condicionando directamente las privatizaciones de las empresas públicas y la inversión extranjera como tal sería la inconstitucionalidad de los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI), explícita en el artículo 422 de la Constitución del Ecuador (CDES, 2020).
El problema con el deterioro de las reservas internacionales es que el saldo negativo de la cuenta corriente, debido al incremento de las importaciones, ha sido literalmente financiado con endeudamiento público. Específicamente, las cifras de reservas internacionales muestran que entre mayo de 2017 y enero de 2020 un total más de 6 mil millones de dólares salieron del país de forma neta (entradas menos salidas) por giros desde y hacia el exterior del sector privado. Este valor es mayor a los 5.485 millones de aporte neto a las reservas que tuvo la deuda externa (21,1 mil millones de desembolsos menos 15,7 mil millones de servicio de deuda). Es más, el incremento de las importaciones está ampliamente dominado por importaciones de materia prima y bienes de capital (FMI, 2020), por lo que ha sido el sector privado importador el beneficiario indirecto de la deuda de los últimos años.
A pesar de que el programa de ajuste del FMI en el Ecuador no ha sido cumplido a cabalidad, el Gobierno consiguió acceder al desembolso de 498 millones de dólares correspondientes a la segunda y tercera revisión del 2019. Sin embargo, a inicios de marzo 2020 se conoció que el Fondo Monetario Internacional habría suspendido su cuarta revisión por lo que el desembolso esperado para el mes de marzo no se concretaría[2]. Esto ha puesto en aprietos a la economía ecuatoriana, que ha visto llegar el nivel de riesgo país a 2.792 puntos y desplomar el precio de los bonos soberanos 2020 a valores de 60 centavos por dólar; aún más bajo que el desplome en octubre de 2019 en el marco de las protestas (Maki & Kueffner, 2020). Por su parte, el precio internacional del barril de petróleo (WTI) acaba de llegar a los 32 dólares (descenso del 23%), lo que ahonda más el fondo al que caerán las cifras macrofiscales.
En prospectiva, el futuro del Plan Prosperidad no parece tener bases sólidas que lo sustenten. No se ven claras las posibilidades políticas reales del Gobierno para la implementación de las condiciones pendientes del acuerdo con el FMI. Las grandes reformas pendientes tienen en agenda aquellas relacionadas con la autonomía del banco central mediante cambios en el Código Orgánico Monetario y Financiero y al Código de Planificación y Finanzas, una reforma laboral y la recomendación del FMI de incrementar en 3% el IVA para alcanzar valores al menos cercanos a la región (FMI, 2020). Todas estas reformas están fuertemente condicionados a acuerdos en la Asamblea Nacional, donde el Gobierno no tiene mayoría. Queda pendiente también la focalización de los subsidios a los combustibles fósiles, que ya tienen un antecedente de rechazo popular contundente. Y, finalmente, queda la concesión de las empresas públicas que está frenada por razones que sobrepasan lo económico -considerando todos los incentivos tributarios a las nuevas inversiones de las leyes aprobadas por el Gobierno-.
No sorprende la reacción de los mercados internacionales, y tampoco la suspensión de la cuarta revisión por parte del FMI. La pregunta más simple es, si este es un plan de prosperidad, ¿por qué es tan difícil de implementar?
Un plan timorato ante una economía agonizante
La economía ecuatoriana agoniza tras tres años de neoliberalismo local y un año de tutela internacional. Esto se muestra en la crisis que provocó la reciente caída de los precios del petróleo; la subida del riesgo país es solo el pus de un modelo financiera y socialmente insostenible que reproduce pobreza, destrucción sistémica de empleo y achicamiento del estado de bienestar. En este contexto desesperado, el día 10 de marzo Lenín Moreno anunció al país una serie de medidas para capear la maltrecha economía, entre las que se incluyen: más achicamiento del Estado (1,4% del PIB), un impuesto a los funcionarios públicos (entre 4 y 8% del salario), un impuesto del 5% del avalúo a vehículos de más de 20 mil dólares y un aumento de las retenciones del en la fuente a un grupo de empresas, que técnicamente no es un impuesto porque descontarán del impuesto generado al final del período. Deja por fuera a los grandes importadores, a la banca y a los exportadores quienes, en democracia, eran los primeros llamados a contribuir. Tampoco ataca la evasión ni los paraísos fiscales. En fin, nuevamente un “paquetazo” para los que no tienen voz, intentando aumentar la bola de nieve que deja al próximo presidente.
Fuente: CELAG
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