Nicolás Canosa

Macri y el FMI: Reformas estructurales desde el frente externo

“Las reformas estructurales serán indispensables”.

Reporte del Fondo Monetario Internacional del artículo IV, diciembre de 2017.

(Por Nicolás Canosa) El pasado 8 de mayo, en el marco de una corrida cambiaria que produjo una devaluación del peso del orden del 21,51% mensual [1] (55,52% desde que comenzó el año) y una pérdida de 6348 millones de dólares de las reservas del Banco Central, [2] Mauricio Macri anunció en Casa Rosada que la Argentina se aprestaba a iniciar negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con vistas a solicitar un paquete de apoyo financiero. Esta decisión, cuestionada tanto por opositores del arco político-social como por economistas afines a Cambiemos, puso en conocimiento público una relación que venía reconstruyéndose desde el 2016, cuando el gobierno aceptó la supervisión de la economía argentina de acuerdo al Artículo IV [3] del organismo, lo cual volvió a ocurrir en 2017.

Comenzaremos haciendo una revisión de las últimas intervenciones del organismo en Jordania, Túnez y Grecia, para desentrañar si, como han afirmado desde el oficialismo, es posible hablar de un “nuevo Fondo”. A continuación, analizaremos tanto el contenido del informe realizado por el FMI en 2017, como algunos de los hitos que precedieron a su regreso formal en carácter de acreedor/supervisor de la política económica nacional. También reflexionaremos acerca de los condicionamientos que acompañan al préstamo de $50.000 millones de dólares anunciado el 7 de junio pasado por Federico Sturzenegger y Nicolás Dujovne.

¿Cambio de sustancia o —apenas— de las formas? Los casos de Jordania, Túnez y Grecia.

Circula un argumento que sostiene que el FMI ha cambiado, que no es el mismo que provocó severas crisis en Argentina y muchos otros países. Un modo de constatar si esto cierto es evaluando sus recientes intervenciones.

En el informe del Artículo IV del 2017 elaborado para el Reino de Jordania, [4] los directores del FMI llamaron a “bajar el costo formal de la mano de obra para promover mejores oportunidades de empleo para mujeres y jóvenes” y afirmaron sentirse alentados “por el compromiso de Jordania de seguir eliminando las exenciones sobre las ventas generales, el impuesto sobre la renta y los derechos de aduana”. Además, se señala como meritorio la puesta en marcha del ajuste fiscal, respaldado por las empresas públicas. En el caso de la aerolínea de bandera Royal Jordanian, se propone “continuar buscando el interés del sector privado en su recapitalización, tanto de los accionistas existentes como de posibles inversores”. Añadido a esto, se celebra “el cumplimiento del desempeño” por la caída en los “gastos de capital y menores reembolsos en salud”.

La reforma fiscal exigida por el Fondo al gobierno jordano produjo un fuerte aumento en los precios del combustible y el suministro de electricidad, y comprometió severamente la política de subvenciones a productos básicos como el pan. A comienzos de junio del 2018, comenzaron a producirse protestas masivas contra el gobierno además de un llamado a huelga general, como consecuencia de estas y otras de las medidas de ajuste a las que el FMI supeditó un crédito de 723 millones de dólares otorgado en 2016. El 4 de junio, finalmente, el Primer Ministro Hani al Mulki presentó su renuncia al cargo, la cual fue aceptada por el rey Aballá II. [5]

Túnez, por su parte, tuvo un enero de 2018 marcado por movilizaciones contra el ajuste presupuestario y reformas de austeridad impulsadas por el gobierno nacional, en las cuales se registraron más de 300 detenidos. Jihen Chandoul, cofundador del Observatorio de Economía Tunecino, sostiene que tras los acuerdos con el FMI suscriptos luego del levantamiento popular de 2011, la deuda aumentó del 41% del PBI en 2010 a 71% en 2018, mientras que el pago de servicios de deuda trepó al 22% del presupuesto. Chandoul no duda en afirmar que “escapar de la sumisión del FMI, que ha puesto a Túnez de rodillas y ahogado la economía, es un requisito previo para alcanzar un cambio real”. [6]

Grecia, finalmente, comenzó en 2010 su relación con el FMI mediante un acuerdo muy similar al que accedió el gobierno de Mauricio Macri: un crédito stand by por 40.000 millones de dólares. En la antesala a la celebración del acuerdo, también se argumentaba que el FMI “había cambiado”. En ese sentido, es categórico el título del artículo y la investigación de campo realizada por Alejandro Bercovich: “Grecia, el espejo más duro para Macri: la peor recesión del siglo en tiempos de paz”. [7] Allí señala que, a pesar de cumplir con las condiciones del Fondo, hubo “un desplome del PBI del 27%, caídas del 40% del salario real, las jubilaciones y los planes sociales, una desocupación que supera el 22% y araña el 50% entre los jóvenes y una inversión real fija que bajó a la mitad en relación al PBI”. Federico Bernal, por su parte, en el artículo “Perjudicial para la salud”, apunta que según un estudio comparativo de la revista Social Science & Medicine, luego de la crisis griega el aumento de los suicidios totales fue de un 40%. Este informe analiza las tasas de suicidio en 30 países que suscribieron acuerdos con el FMI, y su preocupante conclusión es que en todos es posible hallar una “asociación positiva entre las tasas de mortalidad por suicidio y la participación de estos países en programas del FMI”. [8]

En síntesis, puede aseverarse que los cambios del FMI son más cosméticos y de forma que sustanciales. En sus documentos de prensa, informes y discursos de autoridades aluden a la protección de los sectores vulnerables, la creación de empleo, y a la inclusión de jóvenes y mujeres en el mercado de trabajo. Pero lejos de estar comprometido con estas causas, el organismo continúa promoviendo políticas económicas e imponiendo medidas que afectan ineludiblemente a los sectores mayoritarios. Pasemos ahora al caso argentino.

La revisión del FMI: tarifas, salarios, reforma laboral, empleo público, liberalización para el capital y “gasto social”.

El FMI, conforme al artículo IV de su Convenio Constitutivo, elabora informes sobre la situación de los países miembros cuando estos lo solicitan. Los funcionarios del organismo visitan el país, mantienen reuniones con funcionarios para relevar información y luego elaboran un informe que es presentado al Directorio Ejecutivo de la institución. Desde el año 2006, la Argentina no había aceptado supervisiones de esta naturaleza. No obstante, en septiembre de 2016 el gobierno de Mauricio Macri decidió retomar la práctica, lo cual derivó en la confección de dos informes país (2016 y 2017).

En uno de los key messages (mensajes principales) de la misión del artículo IV correspondiente al año 2017, [9] el FMI afirma que “las reformas estructurales serán indispensables”. En el documento elaborado sobre la base de la misión, los técnicos del organismo dan cuenta de “la necesidad de eliminar barreras al comercio y a la inversión extranjera”, y enfatizan que para instrumentar dicha demanda es menester una “más acelerada reducción en impuestos a las importaciones, eliminar la mayoría de las licencias de importación, remover barreras para la inversión y la entrada de empresas”.

Destacando los “avances en la transformación sistémica de la economía argentina” realizados por el gobierno, la evaluación señala que “la reducción del gasto del gobierno es esencial, especialmente en las áreas donde el gasto ha aumentado muy rápidamente en los últimos años, en particular los salarios, las pensiones y las transferencias sociales”. La reforma previsional que atañe a los últimos dos ejes fue sancionada en el mismo mes del informe —en el marco de masivas movilizaciones populares respondidas con represión—, mientras que el salario real sufrió una caída en los últimos dos años de entre 6,9% a 10,4% (dependiendo el convenio colectivo, ver imagen) y, de acuerdo al pronóstico de inflación de este año, no es arriesgado afirmar que esta tendencia se acentuará aún más.

Este gráfico fue elaborado en enero del 2018. Los pronósticos de economistas de distintas vertientes oscilan entre un 25 y 30% de inflación acumulada para fin de año. El doble de lo proyectado por el gobierno al finalizar el 2018. (Nota del autor)

La discusión acerca de las tarifas, que ha estado muy presente en las semanas previas a la publicación de este número, no debe observarse sólo desde una perspectiva local. El FMI, en un pasaje titulado “reducir y focalizar subsidios”, enfatiza que el precio del petróleo ya refleja los precios internacionales, pero señala que el costo de la electricidad, el gas y la luz están por debajo del costo de producción, y que el gobierno debe introducir ajustes “con el objetivo de lograr tasas de recuperación de costos entre 80-90 por ciento para finales de 2018”.

Otra de las recomendaciones apunta a “reducir empleo público” y congelar las contrataciones por dos años. El primero de junio pasado, Nicolás Dujovne anunció, entre otras cosas, el congelamiento por 24 meses del ingreso de empleados al Estado. [10] Dicha medida apunta también a las universidades, mediante la eliminación de los Convenios de Asistencia Técnica.

La reforma laboral, aún no discutida en el Congreso, también está presente en este informe, en tanto hace alusión a la necesidad de “reducir los litigios relacionados con las relaciones laborales”.

Por último, los directores enfatizaron “la necesidad de continuar desarrollando el sistema financiero y aumentar la inclusión financiera”. A este respecto, es posible trazar una línea de continuidad con la reciente sanción (9 de mayo de 2018) de la ley de reforma del mercado de capitales, que “incorpora herramientas para que los bancos otorguen hipotecas por medio de la securitización, que se pueden vender en el mercado de capitales a instrumentos financieros y por ese motivo se crea la letra hipotecaria ajustada por el Coeficiente de Estabilización de Referencia. Por otro lado en el proyecto se elimina la facultad que desde 2013 tiene la Comisión Nacional de Valores de designar veedores con poder de veto en los directorios de las empresas”. [11]

Un poco de amor francés

En marzo de 2018, Christine Lagarde, Directora Gerente del FMI, mantuvo sendas reuniones con el presidente Mauricio Macri y el ministro de hacienda Nicolás Dujovne, entre otras actividades vinculadas a la presidencia argentina del G-20. Quien fuera ministra de economía en Francia (2007-2011) visitó la universidad Torcuato Di Tella, elogió al gobierno por las reformas implementadas y al referirse al debate en torno a la caracterización de la política económica macrista, sostuvo: “No es gradualismo. Están atacando todos los problemas que hay que abordar de manera determinada. Un ortodoxo podría argumentar que se puede hacer más rápido pero mientras exista decisión y voluntad para avanzar en la reducción del déficit fiscal ya es un logro”. [12]

Transcurridas pocas horas del anuncio del 8 de mayo, Lagarde respaldó y agradeció la declaración de Macri. Dos días después, la funcionaria del Fondo se reunió con Dujovne y manifestó: “Hice hincapié en mi firme respaldo a las reformas realizadas por Argentina hasta la fecha (…) El Ministro Dujovne ha solicitado que nuestros equipos trabajen juntos con miras a un Acuerdo de Derecho de Giro (Stand-By) de alto acceso para apoyar el programa económico integral de las autoridades. (…) Hemos concordado en que nuestro objetivo común es que estas conversaciones lleguen expeditamente a una conclusión”. [13] La semana siguiente, la situación argentina fue abordada en la reunión del Directorio Ejecutivo. Allí Lagarde transmitió las intenciones del gobierno de firmar un acuerdo “Stand By para sustentar su programa económico”. [14]

Por un monto mayor al esperado, el acuerdo Stand By fue anunciado el 7 de junio. En conferencia de prensa en el Centro Cultural Kirchner, Dujovne y Sturzenegger presentaron los principales ejes del acuerdo al que se arribó de “manera preventiva para evitar una crisis”. Esto fue presentado como una “muy buena noticia, la cual refleja el apoyo de la comunidad internacional y la integración de Argentina al mundo por recibir un apoyo de esta magnitud”. [15] El préstamo consta de 50.000 U$S a 36 meses, es decir, se comenzará a pagar en 2021. De la suma total, el 30% será desembolsado el 20 de junio.

La necesidad de solucionar el déficit fiscal aparece en el informe del Fondo del 2017 como el principal problema de la economía del país. En este caso, la “convergencia fiscal” comienza a esgrimirse como el nuevo objetivo a perseguir. Sin embargo, las metas de reducción fiscal tras el acuerdo se aceleran notablemente, y la idea de una convergencia gradual deviene, sin muchos matices, en un ajuste fiscal liso y llano. Las tarifas seguirán elevándose; los salarios reales deberán bajar al igual que las pensiones y jubilaciones; las transferencias a provincias y municipios se reducirán y la obra pública (gastos de capital) también decrecerá notablemente.

Fuente: Diapositivas presentadas por Dujovne y Sturzenegger el 07 de junio de 2018 en el marco de la conferencia por el acuerdo con el FMI.

El otro punto sobresaliente es el anuncio de un proyecto de reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, para dotarlo de mayor autonomía. Asimismo, se instó a reducir el stock de Lebacs, el mecanismo de la vertiginosa bicicleta financiera que está muy vinculada a las “turbulencias financieras” que produjeron la corrida cambiaria.

La protección a los sectores más vulnerables fue presentada como algo novedoso. Dujovne planteó que “este acuerdo tiene cláusulas de salvaguarda social inéditas en los acuerdos del Fondo y la Argentina”. De acuerdo al monto contemplado, serán menos que parches para la compleja situación que se avecina.

No sos vos, soy yo. La carta de intención del gobierno al FMI

Por último, abordemos la carta de intención al FMI que envío el gobierno el 14 de junio, firmada por Dujovne y el ex presidente del BCRA.

El Memorándum de políticas económicas y financieras [16] comienza con una descripción de las jornadas de fuerte presión sobre los mercados financieros del mes de abril. Allí se afirma que una serie de factores confluyentes generaron las condiciones para la corrida cambiaria: la sequía que provocó una fuerte caída en la producción agrícola; el aumento de precios en la energía; y la apreciación del dólar estadounidense. La presión sobre el peso argentino y la “ansiedad del mercado acerca de la renovación de letras de corto plazo del Banco Central” fueron los motivos que llevaron a solicitar la asistencia al FMI. De todo ello se concluye que “el mensaje que hemos interpretado de estos desafortunados eventos es la necesidad de profundizar y acelerar las reformas económicas con las que nuestra administración ha estado comprometida desde que asumió en diciembre de 2015”.

En los objetivos fiscales de mediano plazo se señala que se reducirá el gasto público para “alcanzar tanto equilibrio fiscal como macroeconómico”. Esto se considera como una meta estructural, para la cual habrá que prestar particular atención a la Ley de Presupuesto que se presentará al Congreso. Por cuáles variables se avanzará para esta meta parece ser evidente. Miremos el siguiente pasaje:

“En 2015 recibimos un gobierno con un gasto público primario excesivo y sobredimensionado. Antes de la crisis de 2001-2002, el gasto primario consolidado de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) representaba 26 por ciento del PBI, mientras que en 2015 había alcanzado 42 por ciento (el aumento estuvo impulsado por aumentos en la masa salarial, jubilaciones y subsidios a la energía y al transporte)”. Cabe interrogarse ¿es gasto excesivo y sobredimensionado el aumento de la masa salarial, de las jubilaciones y de subsidios que representaban salario indirecto para el trabajador y el pequeño/mediano empresario?

Más adelante se reafirma que se continuará “avanzando en la reducción de los subsidios a la energía y el transporte” y en “racionalizar el empleo público”. Asimismo, se ajustará por vía de una actividad que impactará en el empleo: “Continuaremos ejecutando los proyectos de obra pública esenciales para dinamizar la competitividad de nuestro país, pero pospondremos aquellos que no lo sean”.

Si bien excede a este artículo el análisis sobre el impacto del acuerdo en las relaciones políticas del gobierno con los distintos actores político-sociales, es posible anticipar un foco de tensión con las provincias, debido a que “las transferencias discrecionales a las provincias asociadas a gastos que han sido asignados como responsabilidad de cada provincia por la Constitución se irán reduciendo ya que las provincias tomarán estas responsabilidades”.

En el Memorándum de entendimiento técnico aparece un elemento estratégico para la determinación de la definición de las políticas económicas. Todos los aspectos a los cuales se refiere este pasaje de la carta de intención terminan con el ítem de “monitoreo”. Dependiendo la variable, el monitoreo es diario, mensual o trimestral. Tanto las reservas internacionales del BCRA y el tipo de cambio que “será determinado por el mercado”, se informarán diariamente al organismo. Para culminar, podemos destacar un dato alarmante que “sinceró” el gobierno: la inflación. Lejos de la meta de inflación del 15% pronosticada a fines de diciembre de 2017, en la carta se admite que puede llegar a 32%.

Fuente: Diapositivas presentadas por Dujovne y Sturzenegger el 07 de junio de 2018 en el marco de la conferencia por el acuerdo con el FMI.

El ajuste estructural: “un cóctel que no se mezcla solo”

Las intenciones del gobierno de Macri respecto al FMI no son otras que anclar las reformas estructurales desde el plano externo, tal como se ha caracterizado al modo de procedimiento de la política exterior del macrismo, como se menciona en el artículo de Emanuel Bouza que abrió el primer informe del OCIPEx. Tanto para el Fondo Monetario Internacional como para el gobierno de Mauricio Macri son importantes estas negociaciones. Para el Fondo, en función de recuperar prestigio y expandir las áreas de influencia de los sectores del poder mundial que este organismo representa; y el macrismo, para contar con soporte financiero externo, así como para “excusarse” de las medidas no gratas que deberá implementar, de acuerdo a los condicionamientos que indefectiblemente el organismo impondrá para otorgar el préstamo. El programa de ajuste estructural “es un cóctel que no se mezcla solo”, parafraseando a la canción de los Redonditos.

Notas:

[1] Tomamos como referencia en este cálculo el tipo de cambio en el período que abarca desde el primer registro publicado por el BCRA el 2 mayo (20,96) hasta el 8 de junio (25,47), día posterior a la ratificación del acuerdo. En cuanto a la devaluación total desde que comenzó el año, contemplamos el registro con el cual cerró el 15/06 a 28,55$ por dólar, partiendo del 18,55$ del 2/1/2018. Recuperado de: Principales variables: tipo de cambio de referencia (pesos por dólar estadounidense). Datos del Banco Central de la República Argentina. http://www.bcra.gov.ar/PublicacionesEstadisticas/Principales_variables_datos.asp

[2] Tomamos como referencia del 2 de mayo hasta el 8 de junio, con el mismo criterio que en la referencia al tipo de cambio. No obstante, merece señalarse que desde mediados de enero hasta fines de abril las reservas oscilaron entre 63.000 y 60.000 millones de U$s. Con lo cual la caída es más acentuada, promediando entre 10.000 y 12.000 U$s. Recuperado de: Principales variables. Reservas internacionales en millones de dólares. Datos del Banco Central de la República Argentina. http://www.bcra.gov.ar/PublicacionesEstadisticas/Principales_variables_datos.asp

[3] “La piedra angular de la supervisión bilateral son las denominadas Consultas del Artículo IV, denominación que hace referencia al Artículo del Convenio Constitutivo del FMI que exige que se examinen la evolución y las políticas económicas de cada uno de los 188 países que forman parte del FMI. En el proceso de las Consultas del Artículo IV participan centenares de economistas del FMI. El personal técnico presenta un informe al Directorio Ejecutivo del FMI, normalmente para que lo analice, después de lo cual queda concluida la consulta y se transmite a las autoridades nacionales un resumen de la reunión”. Recuperado de: http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/ar/2015/html/wwd-eco-surv.htm

[4] JORDAN 2017. Article IV consultation—press release; staff report; and statement by the executive director for Jordan. Recuperado de http://www.imf.org/external/ns/search.aspx?hdCountrypage=&NewQuery=Jordan+Kingdom&search=Search&filter_val=N&col=SITENG&collection=SITENG&lan=eng&iso=&requestfrom=country&countryname=&f=

[5] Recuperado de: https://elpais.com/internacional/2018/06/07/actualidad/1528368339_984051.html

[6] Recuperado de: https://www.eldiario.es/theguardian/FMI-asfixiado-Tunez-claro-protestando_0_731077258.html

[7] Recuperado de: https://www.baenegocios.com/columnistas/Grecia-el-espejo-mas-duro-para-Macri-la-peor-recesion-del-siglo-en-tiempos-de-paz-20180607-0082.html

[8] Recuperado de: https://www.pagina12.com.ar/120513-perjudicial-para-la-salud

[9] Argentina: 2017. Article IV Consultation-Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Argentina. Recuperado de: http://www.imf.org/en/publications/cr/issues/2017/12/29/argentina-2017-article-iv-consultation-press-release-staff-report-and-statement-by-the-45530

[10] Recuperado de: https://www.clarin.com/politica/gobierno-congelo-24-meses-ingreso-empleados_0_HJBeF11eX.html

[11] Recuperado de: http://www.ambito.com/920718-es-ley-la-reforma-del-mercado-de-capitales

[12] Recuperado de: https://www.infobae.com/economia/2018/03/15/la-sorpresa-financiera-que-podria-traer-la-llegada-de-christine-lagarde-a-la-argentina/

[13] Recuperado de: http://www.imf.org/es/news/articles/2018/05/10/pr18169-imf-md-lagarde-and-argentina-treasury-minister-dujovne-meet-to-discuss-financial-support

[14] Recuperado de: http://www.imf.org/es/news/articles/2018/05/10/pr18169-imf-md-lagarde-and-argentina-treasury-minister-dujovne-meet-to-discuss-financial-support

[15] Conferencia de prensa de Nicolás Dujovne y Federico Sturzenegger: https://www.youtube.com/watch?v=EFcYgE0uhlc

[16] Recuperado de: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/argentina_loi_-_mefm_-_tmou_-_espanol.pdf

(*) Fuente: ocipex.wordpress.com

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